[אין זה אומר כמובן שישום ההמלצות היה מונע את האסון אבל בהחלט יתכן והשלמת ישומם תצמצם את הסיכוי לאסון הבא]
http://80.70.129.40/docs/48/rtf/10.rtf



שירותי הכבאות וההצלה

ריכוז ממצאים

שירותי הכבאות וההצלה (להלן - שירותי הכבאות) פועלים על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959. שר הפנים מופקד על ביצוע החוק ואצל מסמכויותיו לנציב כבאות והצלה.


במשך יותר מ-20 שנה בחנו גופים ממלכתיים את המבנה הארגוני של שירותי הכבאות. הוועדות השונות שהוקמו לשם כך, המליצו להסב את מערך הכבאות וההצלה ממערכת של שירותים מוניציפליים לשירות כבאות ממלכתי, אולם לא נעשו השינויים הנדרשים להסדרת הנושא בחקיקה.







אף שאושרה תוספת של תקנים לכוח האדם לרשויות הכבאות, לא אוישו משרות רבות ברוב רשויות הכבאות; רק ב-2 מבין 25 רשויות הכבאות, אוישו כל המשרות שנקבעו בתקן; בכמה תחנות כיבוי היו שני כבאים בכל משמרת ובתחנות כיבוי אחדות כבאי אחד.


כמעט בכל רשויות הכבאות נהוגה עבודה במשמרות של 24 שעות, בניגוד לתקנות.


נציבות הכבאות וההצלה (להלן - הנציבות) לא קבעה סדר קדימויות כלל-ארצי להקמתן של תחנות כיבוי על פי צורכיהן של רשויות הכבאות ועל פי רמת הסיכונים באזורים שבתחום אחריותן.


מצבת כלי הרכב בתחנות הכיבוי לסוגיהן קטנה במידה רבה מתקני הרכב שצוינו במסמך שהנציבות הכינה. רבים מכלי הרכב, בעיקר בתחנות כיבוי בינוניות וקטנות, הם מיושנים, ומושבתים תכופות לתקופות ארוכות לצורך תיקונים.


מאז כניסתן לתוקף של התקנות השונות בענייני כבאות חלו שינויים משמעותיים באופי הבנייה, שמחייבים את עדכונן. על אף שהוכנו הצעות לתקנות בתחום מניעת דליקות, הן עדיין לא אושרו ולא קיבלו תוקף של תקנות.


במערכת החינוך היו כ-160 כיתות לימוד שסווגו עוד ב-1995 כבעלות סיכון גבוה ואשר שירותי הכבאות המליצו לא להשתמש בהן ללימודים.


רק לקראת שנת התקציב 1998 עשה משרד הבריאות סקר צרכים לביצוע שיפורים בסידורי בטיחות האש בבתי החולים, אולם המשרד עדיין לא הכין תכנית הכוללת לוח זמנים מפורט לביצוע סידורי הבטיחות האמורים, על פי סדרי קדימויות.


אף שמספר הבניינים הגבוהים גדל לאין שיעור ברחבי הארץ, לא הורתה הנציבות לעשות סקר בנושא סדרי בטיחות מפני אש בבניינים גבוהים.


סקר חלקי על מצב התקנת מערכות כיבוי בבתי מלון, שהנציבות עשתה בסוף שנת 1996, העלה שכמה מבתי המלון, שרשויות הכבאות דרשו מהם להתקין מערכות כיבוי, לא סיימו את התקנתן של מערכות אלה, ואחרים אף לא התחילו בהתקנתן.


חל שיפור במערך הטיפול בשריפות יער וחורש, אולם עדיין קיים צורך בהכשרת מנחתים נוספים למילוי מכלי המים של מטוסים לכיבוי אש, כדי לקצר את הזמן היקר של הסבבים שהמטוסים נאלצים לעשות לשם מילוי המכלים.


תכנית ההצטיידות לטיפול באירועים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים (להלן - אירועי חומ"ס) מבוצעת בקצב איטי מן המתוכנן; התעכבה הרכבתו של כלי הרכב הראשון, שנועד לשמש אב-טיפוס לכלי רכב משולב לטיפול באירועי חומ"ס, וממילא לא הוחל בהרכבת כלי הרכב האחרים שהוזמנו ואשר היו אמורים, על פי התכנית, להימסר לרשויות הכבאות בנובמבר 1997.


פעילות ההדרכה בבית הספר הארצי לכבאות והצלה (להלן - ביה"ס) בשנים 1995 ו-1996 היתה מצומצמת ביותר. חלק ניכר מהקורסים שתוכננו לא התקיימו, וכך גם ההשתלמויות שתוכננו לכבאים לשנת 1997, בעיקר בתחום הטיפול באירועי חומ"ס.


בביה"ס לא גובשה תורת לחימה בנושאים מקצועיים הקשורים לכיבוי אש, למניעת דליקות, לחילוץ והצלה, לטיפול באירועי חומ"ס וכו'. לכמחצית מהנושאים הנלמדים בקורסים בביה"ס הוכנו תקצירים, אולם אחדים מהם התיישנו ואינם מעודכנים.






ניהול המחסן בביה"ס נעשה שלא על פי כללים מקובלים: תנועות מלאי הציוד אינן מנוהלות כראוי ולא נעשו ספירות מלאי תקופתיות.

u

על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 (להלן - החוק), שירותי הכבאות וההצלה מופקדים על כיבוי דליקות, מניעתן או מניעת התפשטותן, ועל הצלת נפש ורכוש. האחריות לביצוע החוק מוטלת על שר הפנים, ובידו סמכות להתקין תקנות בכל העניינים הנוגעים לביצועו.


שירותי הכבאות פועלים כשירותים מוניציפליים; ברחבי הארץ פועלות 25 רשויות כבאות: 21 מהן מאוגדות באיגודי ערים לכבאות ו-4 הן יחידות כבאות עירוניות. בשנת 1995 כיבו רשויות הכבאות כ-29,000 שריפות ועשו כ-30,000 פעולות של חילוץ והצלה; בשנת 1996 כיבו רשויות הכבאות כ-30,500 שריפות ועשו כ-33,000 פעולות של חילוץ והצלה.


משרד הפנים (להלן - המשרד) מבצע את התפקידים המוטלים עליו על פי החוק באמצעות יחידת מטה מקצועית - נציבות הכבאות וההצלה. מתפקידי הנציבות להנחות את רשויות הכבאות ולפקח עליהן, לאשר תקני כוח אדם, לקבוע כללים לקבלת כבאים לרשויות הכבאות, לאשר סידורי עבודה ומשמרות, להמליץ למשרד על סכומי השתתפותו בתקציבי הפיתוח להקמת תחנות כבאות ולקניית כלי רכב ייעודיים, להפעיל את בית הספר הארצי לכבאות והצלה ולהכשיר כבאים וקצינים.


בשנת 1993 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא שירותי הכבאות. ממצאיה פורסמו בדוח שנתי 44, עמ' 574-593 (להלן - דוח שנתי 44). לאחר השריפות הגדולות בשער הגיא בשנת 1995, ובאזור קריית ענבים בשנת 1996, התקיימו בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת כמה דיונים על מערך הכבאות, פריסתו והיערכותו המבצעית למניעה ולכיבוי של שריפות רחבות היקף שהיו בהן פגיעות בנפש וברכוש רב. בחודשים אוגוסט--אוקטובר 1997 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת חוזרת בנושא, כדי לבחון את התקדמות הטיפול בליקויים שעלו בביקורת הקודמת.

המבנה הארגוני של מערך הכבאות

במשך יותר מ-20 שנה בחנו גופים ממלכתיים את המבנה הארגוני של שירותי הכבאות, והוקמו לשם כך כמה ועדות. עוד בביקורת הקודמת בדוח שנתי 44 ציינה מבקר המדינה, שעל פי מסקנות הוועדות השונות, הומלץ להסב את מערך הכבאות וההצלה ממערכת של שירותים מוניציפליים למערכת של שירות כבאות ממלכתי. בדוח גם צוין, שעל בסיס המלצה זו התקבלו שלוש החלטות ממשלה לשינוי החוק, אך אף לא אחת מהן יושמה. גם בביקורת הנוכחית התברר שהדיונים בעניין המבנה הארגוני של מערך הכבאות עולים מפעם לפעם, אולם לא היתה התקדמות ממשית בשינוי המבנה הארגוני של המערך והפיכתו למערך ממלכתי.


ביולי 1995 פרצה שריפה בהרי ירושלים. נשרפו בה מאות דונם של יער טבעי וחורש נטוע ו-31 בתים במושבים שורש ונווה אילן, ו-36 איש נפגעו משאיפת עשן. בעקבות השריפה, מינה שר הפנים ועדה לבירור נסיבותיה (להלן - ועדת לפידות). בספטמבר 1995 הגישה הוועדה לשר הפנים דוח. נקבע בו, בין היתר, שמערך הכבאות "אינו כשיר להתמודדות הולמת עם שריפות גדולות ורחבות היקף, והוא לוקה בארגונו ובפריסתו, בתורה, בכוח האדם שלו ובציודו".






ועדת לפידות המליצה, בין היתר, לאשר תכנית ארבע-שנתית לתיקון המצב במערך הכבאות ולשיפור הגנת היער מפני שריפות. על פי ההמלצות, יש לשנות את המבנה הארגוני של מערך הכבאות על פי הקווים המנחים האלה: חיזוק הגישה הריכוזית, הגדרה ברורה של התפקידים והסמכויות של נציב כבאות והצלה ושל מפקח כבאות ראשי, הוספת דרג ביניים של שישה מחוזות, הכנת תכנית חדשה לפריסת תחנות הכיבוי ושינוי במבנה כוח האדם. עוד המליצה ועדת לפידות: "לחזק את המקצוענות" ולבסס את תורת הכבאות, לפתח את בית הספר הארצי לכבאות והצלה, לאיישו ולציידו; לחדש את ציוד הכבאות המיושן בתחנות הכיבוי ולהוסיף ציוד בהתאם לשינוי בפריסתן; ולהקים כעשר תחנות כיבוי לשריפות יער. בתחום החקיקה המליצה הוועדה לעשות שינויים מקיפים בחוק ובתקנות שהותקנו על פיו.


בדצמבר 1995 מינה שר הפנים דאז ועדה בין-משרדית ליישום דוח ועדת לפידות (להלן - ועדת השלושה). יו"ר הוועדה היה נציג המשרד - נציב כבאות והצלה. חבריה היו נציגים של משרד האוצר ושל המשרד לאיכות הסביבה. על ועדת השלושה הוטל להציע את הדרך ואת לוח הזמנים ליישום מסקנות ועדת לפידות.


ביום 8.2.96 הגישה ועדת השלושה לשר הפנים סיכום ביניים. הומלץ בו, בין היתר, להקצות כבר בשנת 1996 סכום של 40 מיליון ש"ח לפעילות מערך הכבאות - 20 מיליון ש"ח להצטיידות ו-20 מיליון ש"ח לתגבור כוח האדם.


ביום 6.3.96 מינה שר הפנים ועדה נוספת ליישום דוח ועדת לפידות. גם בה היו נציגים של המשרד, משרד האוצר והמשרד לאיכות הסביבה (להלן - ועדת גינוסר). ועדת גינוסר מונתה לוועדת היגוי, להכנת תכניות רב-שנתיות שייתנו מענה לתחומים האלה: לשינוי המבנה הארגוני של מערך הכבאות והקצאת המשאבים הנדרשים לכך, שיפור הגנת היערות והיישובים הסמוכים להם משריפות ופיקוד ושליטה בטיפול בשריפות גדולות. בכתב המינוי של ועדת גינוסר נקבע שהתכניות הרב-שנתיות יוגשו לממשלה עד 30.9.96. ב-24.8.97, כשנה לאחר המועד שבו היתה ועדת גינוסר אמורה להגיש את סיכומיה, ניתנה לה ארכה, וכתב המינוי שלה עודכן. נקבע בכתב המינוי ש"הוועדה תפעל להגשת תכנית לבניית מערך הכבאות בישראל כדלהלן: הגשת תכנית רב-שנתית שתיתן מענה לסיכונים ולצרכים הנובעים ממשימות מערך הכבאות, הגשת תכנית עבודה שלבית מפורטת ליישום התכנית הרב-שנתית, הגשת תכנית לתקופת ביניים עד ליישומה של התכנית האמורה". כמו כן צוין בכתב המינוי שהתכנית תכלול המלצה למבנה ארגוני של מערך הכבאות. מועד הגשת דוח הוועדה נקבע לסוף דצמבר 1997. עד מועד סיכום ממצאי הביקורת -ינואר 1998 - לא סיימה ועדת גינוסר את עבודתה.

נציבות הכבאות וההצלה

בדוח שנתי 44 הצביעה מבקר המדינה על ליקויים בנושא כוח האדם בנציבות, וציינה שהועסקו בה עובדים ב-18 משרות, אף שהתקן קבע 8 משרות בלבד. כמו כן צוין בדוח, שהעסקת העובדים לא היתה על פי הכללים המחייבים בשירות המדינה. בעקבות הביקורת, עשה המשרד בדיקה ארגונית. בעקבותיה הוחלט, בין היתר, להמליץ על ביטול מעמדה של הנציבות כיחידת סמך של המשרד ועל "החזרה לפעילותה של יחידת מטה מקצועית ... הכפופה ישירות למנכ"ל", שתכלול כשישה עובדים מקצועיים ותוכל להסתייע ברכישת שירותים מקצועיים מהשוק הפתוח. עוד הומלץ, ששר הפנים ימנה ועדה שתציע הצעות למערך שירותי הכבאות, ובכלל זה בתחום החקיקה ודרכי ההפעלה של מערך זה כמערך ממלכתי, במקום רשויות הכבאות המוניציפליות.






ביום 6.4.95 מינה שר הפנים ועדה שמתפקידיה לבחון את מערך הכבאות לשם התאמתו מבחינה ארגונית וניהולית לשינויים ולהתפתחויות שחלו. הוועדה התבקשה להגיש את המלצותיה בתחומים האלה: יחסי הגומלין בין הנהלת המשרד, המטה ורשויות הכבאות; יחסי הגומלין בין הנהלת המשרד לבין הרשויות המקומיות האחראיות לתפעולם של שירותי הכבאות; מפקח כבאות ארצי באחריותו הכוללת ופונקציות המטה הפועלות במסגרתו. כן נתבקשה הוועדה לבחון נושאים נוספים כמו: היערכות למצבי חירום בעת שלום, היערכות למצבי מלחמה בכפיפות לפיקוד העורף, הדרכה ואימונים, הצטיידות, בטיחות מפני אש ומניעת דליקות.


בספטמבר 1995 הגישה הוועדה דוח ביניים, ובו עסקה בנושא הארגון והמינהל של הנציבות בלבד. בדוח הוועדה הוצג מבנה ארגוני-ניהולי "הבנוי בעיקרו על 5 יחידות מטה בתוך נציבות הכבאות, בשונה מהמצב שהיה קיים בעבר לפיו היו קיימים מספר ניכר מאוד של ראשי אגפים". הוועדה המליצה שהמטה יהיה קטן ככל האפשר, ובו 17 עובדים. עוד המליצה הוועדה שהמטה יקבל שירותי מטה המקובלים במשרד ממשלתי - כמו: ייעוץ משפטי, טיפול בכוח אדם וטיפול בתקציב - מיחידות המשרד.


במועד הביקורת אכן הועסקו בנציבות 17 עובדים. מכאן שמספר המשרות בנציבות לא חרג משיא כוח האדם שעליו המליצה הוועדה האמורה, ואשר אושר בידי נציבות שירות המדינה, אולם חלק מהעובדים בנציבות מילאו תפקידים, שלפי המלצות הוועדה האמורה, היו צריכות למלא יחידות המטה של המשרד.

כוח האדם ברשויות הכבאות

1. על פי החוק, אחת מחובותיה של כל רשות כבאות היא להחזיק בתחומה יחידת כבאים לפי תקן שיקבע שר הפנים. עובדי רשויות הכבאות הם עובדים של איגודי ערים ושל מחלקות עירוניות. בשנת 1995 היה תקן כוח האדם ברשויות הכבאות 1,240 משרות. בעקבות המלצות דוח ועדת לפידות, הוחלט להגדיל את תקן כוח האדם ברשויות הכבאות, ובשנת 1996 נקבע שיקיף 1,555 משרות.


ממצאי הביקורת בדוח שנתי 44 הצביעו על כך שמצבת כוח האדם ברשויות הכבאות היתה קטנה מהתקן שנקבע, ובכמה תחנות כיבוי - בחצור, בצפת, בזיכרון יעקב, בבית שאן, במגדל העמק, ביהוד ובראש העין - היו שני כבאים בלבד בכל משמרת. בביקורת הנוכחית הועלה שגם בעקבות תוספת התקנים, 179 מהמשרות שנקבעו בתקן אינן מאוישות, וברוב רשויות הכבאות יש פער בין התקן ובין מצבת כוח אדם. רק ב-2 מבין 25 רשויות הכבאות, אוישו כל המשרות שנקבעו בתקן; בכמה תחנות כיבוי יש שני כבאים בכל משמרת, ובתחנות כיבוי אחדות יש כבאי אחד. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הנציבות, שרשויות הכבאות, במיוחד באזורי הפריפריה, מתקשות לגייס כספים לאיוש התקנים החדשים.


2. תקנות שירותי הכבאות (העסקת כבאים במשמרות), התשמ"א- 1981, קובעות שרשות כבאות לא תעסיק כבאי במשמרת של יותר מ-8 שעות עבודה, אלא אם כן נתן שר הפנים היתר מיוחד לכך. ממצאי הביקורת בדוח שנתי 44 הצביעו על כך שרק במספר קטן של רשויות כבאות היתה נהוגה עבודה במתכונת של שלוש משמרות של 8 שעות ביום; ברוב הרשויות היתה נהוגה עבודה במשמרות של 12 שעות. משרד מבקר המדינה העיר אז שהעסקת הכבאים במשמרות של יותר מ-8 שעות עבודה כרוכה בתשלום גבוה יותר בעד העבודה בשעות הנוספות, ובשל כך רשויות הכבאות שבהן נהוגה עבודה במשמרות ארוכות נאלצות להעסיק פחות עובדים מן הדרוש על פי התקן. עוד צוין, שלדעת מבקר המדינה אין להשלים עם מצב שגוף ציבורי פועל בניגוד לתקנות.






בביקורת הנוכחית התברר שהמצב לא תוקן ואף החמיר: ברוב רשויות הכבאות נהוגה עבודה במשמרות של 24 שעות (עשר משמרות בחודש), ורק ברשות כבאות אחת הכבאים עובדים במשמרות של 8 שעות. עוד הועלה, שגם לכבאים החדשים, שגויסו בשנים 1996 ו-1997 לאיוש 250 משרות, נקבע, בהסכמה עם הממונה על השכר במשרד האוצר, סידור עבודה במשמרות של 12 שעות. סידור עבודה זה אינו מתיישב עם המלצתה של ועדה שמינה שר הפנים אשר דנה ביישום המלצות דוח לפידות. המלצתה היתה שלכבאים אשר יגויסו לרשויות הכבאות ייקבעו הסדרי עבודה חדשים שיצמצמו את צריכת השעות הנוספות ויאפשרו להגדיל את מספר העובדים בלי תוספת תקציב. תנאי ההעסקה האמורים, החורגים מהוראות התקנות, גורמים הן להוצאה תקציבית ניכרת של רשות הכבאות והן למניעת גיוסם של מלוא מספר הכבאים הנדרש על פי התקן.


בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ-19.12.97 ציינה הנציבות, שכיום אי אפשר לשנות את סידורי העבודה במשמרות של 24 שעות, זאת בהתחשב במצב של יחסי העבודה והישגי ועדי העובדים של הכבאים וההסתדרות. כמו כן ציינה הנציבות, שסוגיה זו נבדקת לעומק בוועדת גינוסר וכי פתרונה יבוא במסגרת ההסדר הכולל למבנה הארגוני של מערך הכבאות.


בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ-11.1.98 ציינה היחידה לשכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר, כי אף היא בדעה שהעסקת כבאים במשמרות של 8 שעות, כמתחייב מהתקנות, היא הנכונה והזולה ביותר. עוד ציינה, ש"מאחר שעלות העסקת עובדים במשמרות של 24 שעות הינה היקרה ביותר והחלפת חלק מהעובדים בתדירות של 8 שעות כאשר היתר עובדים 12 או 24 שעות מכבידה מאוד על סידור העבודה ואינה מאפשרת היעילות הקיימת כאשר המשמרות עובדות ברצף אחד, הסכמנו לכך (בע"פ) ששעות העסקת עובדים חדשים לא תעלינה על 12 שעות, כך שגם כאשר מקובלת בגוף עבודה של 24 שעות, יתחלפו העובדים החדשים רק פעם אחת במשך המשמרת".

פריסת תחנות הכבאות

אחד מתפקידיה של רשות כבאות הוא "לרכוש להתקין ולהחזיק במצב תקין את הציוד והמתקנים הדרושים ליחידת הכבאים למילוי תפקידיה וכן את מעון היחידה וריהוטה".


1. במארס 1997 הכינה הנציבות מסמך עקרונות שנועד לשמש בסיס וכלי עזר למיקום, תכנון ומימון של תחנות כיבוי. במסמך העקרונות צוין, ש"מיקום התחנות וגודלן נקבע על פי ניתוח הסיכונים של מדינת ישראל לקראת שנות ה-2000". כמו כן נקבע בו היכן יש לבנות תחנות כיבוי ואילו תחנות יש להרחיב בכל אחת מרשויות הכבאות; נקבעו הנחיות אחידות לתכנון ולבנייה של תחנות כיבוי על פי סוגיהן וגודלן וההליך לאישור תכניות הבנייה והתקציב לבנייתה. אולם בעקרונות האמורים לא נקבע סדר קדימויות כלל-ארצי להקמתן של תחנות הכיבוי על פי צרכיה של כל רשות כבאות ועל פי רמת הסיכונים באזור שבתחום אחריותה. מסקירת הבקשות לבניית תחנות שהוגשו לנציבות עלה, שסדר בניית התחנות נעשה על פי סדר הפניות של הרשויות. על פי מסמך העקרונות "השתתפות הממשלה לא תעבור את 50% מעלות הבנייה והתכנון".


2. למסמך העקרונות האמור צורפו נספחים. נקבעו בהם הנחיות לתכנון תחנות כיבוי, נקבע סיווגן על פי מיקומן, והוגדרו שם ארבעה סוגים של תחנות כיבוי: תחנה ראשית, תחנת משנה גדולה, תחנת משנה בינונית ותחנת משנה קטנה או תחנת כיבוי ביער; לכל סוג של תחנת כיבוי נקבעו תקני כוח אדם ותקני כלי רכב. כך, למשל, נקבע שבתחנת משנה בינונית יהיו 19






כבאים: מפקד ושני צוותי כיבוי של שלושה כבאים כל אחד, בשלוש משמרות; בתחנת משנה קטנה יהיו 10 כבאים: מפקד וצוות כיבוי אחד של שלושה כבאים בשלוש משמרות.


הביקורת העלתה, כי תחנות הכיבוי לא מוינו על פי הסיווג שנקבע במסמך העקרונות, ותקני כוח האדם בתחנות הכיבוי לא נקבעו על פי המפתח לתקן כוח האדם שנקבע במסמך זה. בתחנות המשנה הקטנות היה הפער בין כוח האדם בפועל לבין התקן שנקבע במסמך משמעותי במיוחד, לנוכח האיוש החלקי של משרות הכבאים. כך, למשל, לתחנת הכיבוי ביטבתה נקבע תקן של 8 כבאים - במקום 19 כנדרש על פי המסמך האמור - אולם בפועל מאייש את תחנת הכיבוי כבאי אחד בלבד; לתחנות הכיבוי בטירת כרמל ובקריית ביאליק קבעה הנציבות תקן של 10 כבאים, אך מועסקים בהן 4 כבאים בלבד. עוד הועלה, שלתחנות כיבוי אחדות - באשכול, בירוחם, ברמון ובמצפה רמון -קבעה הנציבות תקן של שני כבאים, אך בפועל מאייש אותן כבאי יחיד. תחנות הכיבוי בספיר, בדרום הר חברון ובאלון מורה אינן מאוישות כלל.


3. במועד הביקורת היו ברחבי הארץ 66 תחנות כיבוי: 24 תחנות ראשיות ו-42 תחנות משנה. בעקבות המלצות דוח ועדת לפידות הוחלט, בסוף שנת 1995, להוסיף תחנות משנה, בייחוד סמוך ליערות. הנציבות הכינה תכניות לבניית 18 תחנות כיבוי ולשיפוץ והרחבה של 9 תחנות במהלך השנים 1996 ו-1997. עד מועד סיום הביקורת נבנו 7 תחנות כיבוי בלבד; 5 תחנות כיבוי נוספות היו בשלבי בנייה, ו-3 היו בשלבי תכנון; מבין 9 תחנות הכיבוי שתוכנן לשפץ שופצו רק 7. הנציבות לא הכינה תכנית רב-שנתית לבניית תחנות כיבוי מתוך ראייה כוללת ועל פי סדר עדיפויות מתאים.

כלי רכב וציוד ברשויות הכבאות

כלי הרכב ברשויות הכבאות משמשים לטיפול בסוגים שונים של דליקות ואירועים אחרים. כלולים בהם רכבי מים, רכבי קצף, כלי רכב עם סולמות ורכבי חילוץ והצלה.


כאמור, במסמך העקרונות האמור נקבעו גם תקני כלי רכב לתחנות הכיבוי על פי סוגיהן. הועלה, שמצבת כלי הרכב בתחנות הכיבוי לסוגיהן קטנה במידה רבה מתקני הרכב כפי שנקבעו במסמך האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, בהנחה שהדרישות שצוינו במסמך האמור נקבעו על פי אמות מידה מבצעיות, הפער הגדול בין דרישות המסמך לבין המצב הקיים, הן בסדר הכוחות המבצעי והן מבחינת כלי הרכב והציוד, יש בו כדי לפגוע ברמת הכוננות של שירותי הכבאות וביכולתם למלא את משימותיהם כראוי.


בביקורת הקודמת נמצא שברשויות הכבאות היו 286 כלי רכב, כרבע מהם מיושנים מאוד, בני יותר מ-20 שנה. בסקירה שהכינה הנציבות, ואשר הוגשה לוועדת ההיגוי למערך הכבאות (ועדת גינוסר) במאי 1996, צוין, בין היתר, ש"מוכר צורך ברכישה/ריענון של 230 רכבי כיבוי בעלות של כ-200 מיליון ש"ח". הועלה, שמאז הביקורת הקודמת הוזמנו ויוצרו 84 כלי רכב מבצעיים מדגמים שונים, ומקצתם התקבלו בשירותי הכבאות. במועד הביקורת הנוכחית מנתה מצבת כלי הרכב ברשויות הכבאות 322 כלי רכב מבצעיים, כשליש מהם בני 20 שנה ומעלה, ומקצתם מסוגלים לנסוע במהירות נמוכה יחסית ומתקלקלים לעתים קרובות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הנציבות, שההצטיידות נקבעת על פי התקציב המאושר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להכין תכנית רב-שנתית לציוד רשויות הכבאות, על פי צורכיהן המבצעיים, הנובעים מרמות הסיכונים באזורים שבתחום אחריותן.






מניעת דליקות

על פי החוק, תפקידה של רשות כבאות הוא "להבטיח, לקיים ולתאם את כל הסידורים הדרושים למניעת דליקות ולכיבוין". כמו כן על רשות כבאות לקבוע, בכפוף לתקנות שהתקין שר הפנים, סידורי כבאות במוסדות, במפעלים ובבניינים גבוהים, לפקח על ציודם, ולדאוג שסידורי הכבאות במקומות האלה יתאימו לסידורי הכבאות הנהוגים אצלה.


1. רבות מהתקנות שהתקין שר הפנים בענייני כבאות הותקנו בשנים 1971 ו-1972. מאז היו שינויים רבים בתחום הבנייה: רבתה הבנייה לגובה במרכזים עירוניים, גדלה צפיפות הבנייה, התרבו מבני התעשייה, ובכלל זה תעשייה של חומרים כימיים מסוכנים, ועוד. שינויים אלה מחייבים עדכון התקנות הקיימות והוספות לפי הצורך. עד מועד סיום הביקורת הוכנו הצעות לתיקון התקנות בתחום מניעת דליקות, אולם הן עדיין לא אושרו ולא קיבלו תוקף של חקיקת משנה. למשל: תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במפעלי תעשייה או מלאכה), הוכנו בנציבות בשנת 1996. הן נועדו להחליף את התקנות בנושא זה שהותקנו בשנת 1972. עד מועד סיום הביקורת הן לא גובשו סופית, ולכן עדיין תקפות התקנות הישנות, חרף העובדה שהתנאים והדרישות לסידורי בטיחות אש השתנו משמעותית מאז התקנתן. בשנת 1996 הכינה הנציבות גם טיוטת תקנות בעניין אמצעי כיבוי בתחנות תדלוק, אולם גם הן לא פורסמו כתקנות רשמיות ומחייבות.


עוד בסוף שנת 1993 הכינה הנציבות הוראות לסדרי בטיחות מפני אש במקומות שונים, וביניהם: במחסני ערובה ובמסופי מטענים, במוסדות בריאות, בחניונים, בבתי מלון, במעונות לזקנים, בבתי מרקחת ובמעגנות. הוראות אלה נועדו להנחות את קציני מניעת הדליקות של רשויות הכבאות בביקורותיהם בגופים השונים. יצוין, שמקצת ההוראות מעוגנות בתקנות שירותי כבאות שהותקנו עוד בשנת 1972, אלא שרוב ההוראות האמורות מעודכנות יותר ומחמירות יותר, ושירותי הכבאות דורשים מהמוסדות ומהמפעלים לנהוג על פיהן. הועלה שמפעלים ומוסדות שונים ערערו על חומרתן של ההוראות בטענה שהתקנות אינן מחייבות אותם לנהוג כנדרש בהוראות. מכיוון שטרם ניתן להוראות תוקף חוקי, אין בידי רשויות הכבאות האמצעים החוקיים הנדרשים לאכוף את סדרי הבטיחות המעודכנים למניעת דליקות, הנדרשים על פי אמות מידה מקצועיות.


2. אמצעי בטיחות למניעת דליקות בבתי מלון: תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי מלון), התשל"ב- 1972, קובעות, בין היתר, שבית מלון חייב להתקין ציוד כיבוי לפי הוראות רשות הכבאות, וכי רשות כבאות רשאית להורות למלון להוסיף ציוד כיבוי כמפורט בתוספת לתקנות, ולהורות בכתב לנקוט סידורי כבאות נוסף על אלה שנקבעו בתוספת לתקנות.


בדוח שנתי 44 נאמר, שסקר שעשתה הנציבות בתחילת שנת 1993 העלה, כי ב-59 בתי מלון מבין כ-300 שנסקרו היו בעיות חמורות של בטיחות, שכן לא ננקטו בהם האמצעים הדרושים למניעת דליקות, והם פועלים בלא אישורן של רשויות הכבאות. עוד בשנת 1992 גיבשה הנציבות אמות מידה לקביעת בתי המלון שיחויבו, במסגרת התנאים לקבלת רישיון העסק, להתקין מערכות כיבוי אש אוטומטיות. הוסכם בין הנציבות לבין התאחדות בתי המלון בישראל, שכל בתי המלון שחויבו בכך ישלימו את התקנתן של מערכות כיבוי האש האמורות עד סוף שנת 1996.


הביקורת הנוכחית העלתה שהנציבות עשתה, באוקטובר 1996, סקר חלקי בנוגע למצב התקנת מערכות הכיבוי שנדרשו בבתי המלון. מהסקר עלה שמקצת מבתי המלון שנדרשו להתקין מערכות כיבוי השלימו את התקנתן כנדרש, בתי מלון אחדים לא






סיימו את התקנת מערכות הכיבוי, ובתי מלון אחדים אף לא התחילו בהתקנתן. יצוין שאין בידי הנציבות מידע עדכני על מצב הבטיחות מפני אש בבתי המלון בשנת 1997.


3. אמצעי בטיחות למניעת דליקות בבתי ספר: בדוח שנתי 44 נאמר שבסקר שעשתה הנציבות בסוף שנת 1992 נמצאו במערכת החינוך 463 כיתות לימוד שהוגדרו מבנים מסוכנים ודליקים. הביקורת ציינה, שמשרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך) הכין תכנית תלת-שנתית להחלפת מבנים דליקים ושיפוץ כיתות לימוד שרמת הסיכון בהן גבוהה. אולם עד מועד סיום הביקורת הקודמת לא בוצעה התכנית.


בביקורת הנוכחית התברר, שבמאי 1994 עשתה הנציבות סקר נוסף, ובו נמצאו במערכת החינוך 194 כיתות שסווגו כבעלות סיכון גבוה, ושירותי הכבאות המקומיים המליצו שלא להשתמש בהן. בפברואר 1995, בעקבות הסקר האמור, עשה משרד החינוך סקר, ובו נמצא ש-162 כיתות לימוד שסווגו כבעלות סיכון גבוה, ואשר שירותי הכבאות המליצו שלא להשתמש בהן, עדיין משמשות כיתות לכל דבר ועניין. במועד הביקורת - נובמבר 1997 -לא היה בידי הנציבות מידע עדכני על מספר כיתות הלימוד שרמת הסיכון בהן גבוהה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ-14.12.97 הודיע משרד החינוך, כי דרש ממשרד האוצר להמשיך את תקצוב החלפת הכיתות האמורות כבר בתקציב שנת 1998.


4. אמצעי בטיחות למניעת דליקות בבניינים גבוהים: תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי מגורים), התשל"ב- 1972, חלות על בתי מגורים העשויים מחומרים דליקים ועל בנייני מגורים שבהם ארבע קומות ומעלה. התקנות מחייבות את בעלי הבניינים להתקין בהם ציוד כיבוי על פי הוראות רשות הכבאות. הביקורת שהובאה בדוח שנתי 44 העלתה, שרשויות כבאות אחדות עשו סקרים על סדרי הבטיחות למניעת דליקות בבניינים גבוהים, וממצאי הסקרים שלהן היו חמורים. משרד מבקר המדינה ציין, שחרף חומרת הממצאים, לא הורתה הנציבות לרשויות הכבאות האמורות לדווח לה על תיקון הליקויים שהועלו, ולא יזמה ביצוע סקרים כאלה במרחביהן של שאר רשויות הכבאות. עד מועד סיום הביקורת הנוכחית לא הורתה הנציבות לעשות סקר בבניינים גבוהים, על אף שמספר הבניינים הגבוהים גדל לאין שיעור בכל רחבי הארץ.


5. אמצעי בטיחות למניעת דליקות בבתי חולים: תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי חולים), התשל"ב- 1972, קובעות, בין היתר, שחובה להתקין בכל בית חולים ציוד כיבוי לפי הוראות רשות הכבאות. בשנת 1993 הוקמה ועדה משותפת למשרד הבריאות ולנציבות, ומתפקידה היה לקבוע דרישות בטיחות וסדרי כיבוי אש ומניעת דליקות בבתי חולים ובמוסדות בריאות אחרים. הוועדה דירגה את רמות הסיכון במוסדות הבריאות וקבעה סדרי בטיחות בתחומים שונים. עוד קבעה הוועדה, שבשנת 1994 יוכנו תכניות, ועד סוף שנת 1997 יותקנו מערכות הכיבוי הנדרשות. בדיון שהיה בין שר הבריאות לבין נציב כבאות והצלה, במארס 1997, סוכם, כי מערכות כיבוי אש יותקנו בבניינים חדשים ובמחלקות שעוברות שיפוץ יסודי, וכי תוכן תכנית רב-שנתית להשלמת סדרי הבטיחות מפני אש ביתר הבניינים. עד מועד סיום הביקורת לא הותקנו מערכות כיבוי האש הדרושות, ומשרד הבריאות לא הכין תכנית לשיפור סדרי כיבוי האש ומניעת הדליקות בבתי החולים. מתשובתו של משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה, עולה, שלקראת שנת 1998 הוחל בעשיית סקרי צרכים של בתי החולים ואומדני העלות הכספית של ביצוע השיפורים הנדרשים בהם, אולם המשרד טרם קבע סדר עדיפויות ולוח זמנים מפורט לביצוע השיפורים.

שריפות יער וחורש

על פי נתוני הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל), אירעו בשנת 1,177 1995 דליקות ששרפו שטח של כ-83,000 דונם; בשנת 1996 אירעו 1,012 דליקות ובהן נשרף שטח של כ-64,613 דונם; ובשנת 1997 - 964 דליקות ששרפו שטח של כ-23,990 דונם.


בשריפות בכלל, ובשריפות יער בפרט, יש חשיבות מכרעת למהירות התגובה ולהתחלת פעולות הכיבוי מוקדם ככל האפשר. בשל מהירות התפשטות האש ביער, יש לתקוף אותה בעוצמה רבה, כדי למנוע את יציאתה מכלל שליטה. כמענה לקשיים הרבים המאפיינים שריפות יער, הולך ומתרחב בעולם השימוש באמצעים אוויריים לכיבוי שריפות אלה. לסיוע אווירי בכיבוי שריפות יער יש יתרונות - הגעה במהירות לאזור השריפה והיכולת לתקוף את האש בעוצמה רבה בכמות גדולה של מים. אולם לצד היתרונות יש גם מגבלות - פעולת המטוסים והמסוקים מוגבלת בזמן חשכה ובתנאי מזג אוויר קשים ועלותה גבוהה.


1. כיבוי שריפות יער וחורש מהאוויר: הצורך המבצעי בסיוע בכיבוי אש מהאוויר נתמך גם בהחלטות ממשלה, מאז השריפה הגדולה ביערות הכרמל בשנת 1988, והודגש ביתר שאת בעקבות השריפות הגדולות בשער הגיא בשנת 1995 ובקריית ענבים בשנת 1996.


בנובמבר 1994 מינה נציב כבאות והצלה ועדה לבחינת נושא כיבוי שריפות יער מהאוויר (להלן - הוועדה לשריפות יער). על הוועדה הוטל לבחון את האמצעים התעופתיים לכיבוי שריפות יער, חורש ושטחים פתוחים, בעת רגיעה ובשעת חירום, ולגבש הצעות לפריסה ומיצוי של המשאבים הקיימים במכלול הגופים העוסקים בנושא.


ביולי 1995 הגישה הוועדה לשריפות יער דוח. הומלץ בו, בין היתר, להכין תקציב בין-משרדי של כ-600,000 ש"ח לשנה, למימון ההוצאות של הפעלת אמצעי כיבוי אווירי, ולקבוע נוהלי הפעלה, כדי שכל הכוחות האמורים לפעול בגזרה בזמן שריפה ידעו מראש את תפקידם בעת האירוע. כן המליצה הוועדה, שבעת כיבוי מהאוויר יעשה שימוש בחומרים מעכבי בעירה למרות עלותם הגבוהה, וכי בזמן שריפה רחבת היקף יש להשתמש במסוק לקבלת תמונת מצב מלאה.


2. בעקבות המלצות הוועדה לשריפות יער, נחתם הסכם בין הנציבות וקק"ל לבין חברה המפעילה 13 מטוסי ריסוס בעלי קיבולת של 1,500 ליטר המשמשים על פי הצורך לכיבוי אש. עלות השימוש במטוסים אלה לכיבוי אש, על פי ההסכם, היא כ-4,500 ש"ח לשעת טיסה (1,250 דולר).


יתרונות הפעלתם של מטוסי הריסוס הם אלה: המטוסים פרוסים באזורים שונים בארץ ואפשר להפעילם בתוך פרק זמן קצר - 30 דקות בעת כוננות ו-90 דקות כשאינם בכוננות; יש להם צוותי תחזוקה וטייסים המכירים היטב את אזורי הסיכון; אפשר לשלוט בקצב שחרור המים ממכליהם; והפעלתם זולה יחסית.


כמו כן מופעלים, בעת הצורך, מסוקי "יסעור" המשמשים בדרך כלל מסוקים מבצעיים של צה"ל, ובעת שריפה אפשר לציידם במכלי מים נישאים. עלות ההפעלה של מסוקים אלה לכיבוי שריפות מוערכת במשרד הביטחון בכ-42,000 ש"ח לשעת טיסה (בנושא זה ראה גם בדוח זה, בפרק "התחשבנות כספית בגין סיוע חיל האוויר בכיבוי שריפות".


3. במהלך קיץ 1996 הוקמה קרן לכוננות וסיוע בכיבוי אש מהאוויר (להלן - הקרן), בהיקף של 500,000 ש"ח. קרן זו משותפת לנציבות, למשרד האוצר, לקק"ל ולרשות שמורות הטבע, והיא מנוהלת בידי קק"ל.






נקבעו ארבעה שדות תעופה שבהם מאוחסנים חומרים מעכבי שריפה בעלות שנתית כוללת של כ-100,000 ש"ח. נקבע שקק"ל תגיש בסוף כל שנה לוועדה הבין-משרדית לשריפות יער וחורש דוח בדבר ניצול כספי הקרן; היתרות שיישארו בכל שנה בקרן יועברו לשימושה בשנה שלאחר מכן; והפיקוח על ניהול כספי הקרן ייעשה בידי חשבות משרד הפנים.


בשנת 1996 הופעלו מטוסי הריסוס 20 פעמים (117 שעות בסך הכול) לסיוע בכיבוי אש; באותה שנה הועמדו המטוסים בכוננות 39 יום (605 שעות) בלא שיצאו לפעולה. העלות הכוללת של הפעלת המטוסים באותה שנה הגיעה לכ-777,000 ש"ח.


במקביל הכינה הנציבות קובץ של פקודות מבצעיות, ובו ריכזה פקודות לכוננות ולהיערכות בימי שרב. כשמתקבלת מהשירות המטאורולוגי התראה על תנאי מזג אוויר קשים, הנציבות מודיעה לרשויות הכבאות שבתחומן שטחי יער וחורש רבים כי עליהן לעבור למצב של כוננות.


4. בנובמבר 1996 מינתה הוועדה לשריפות יער צוות שיבדוק את הפעלת הסיוע לכיבוי אש מהאוויר במהלך אותה שנה. מסקנות הצוות היו, שעל אף העלייה בטמפרטורה הממוצעת בקיץ 1996, היה גודל השטחים שנשרפו בשנת 1996 קטן יחסית לשנים עברו, הודות לשימוש הרב שנעשה בסיוע האווירי. צוות הבדיקה המליץ להמשיך לקיים את הקרן לכוננות וסיוע בכיבוי אש מהאוויר, למסד את נוהלי הקשר האלחוטי בין המטוסים ובין כוחות הכיבוי, להכשיר מנחתים נוספים באזור הצפון וההר, ולאחסן בהם חומרים מעכבי בעירה. כן המליץ צוות הבדיקה לבחון אפשרויות נוספות של סיוע אווירי בכיבוי שריפות. עד מועד סיום הביקורת לא יושמו כל המלצות הצוות: לא נבחנו חלופות לסיוע אווירי בכיבוי שריפות, ועדיין יש מחסור במנחתים למילוי מכלי המים של המטוסים בעת כיבוי שריפות מהאוויר.

¶

יצוין, שהיתה התקדמות במערך הטיפול בשריפות יער וחורש: הוקמו תחנות כיבוי סמוך ליערות כדי לקרב את מערך הכיבוי לאזורי היערות, הוקמה קרן משותפת להפעלת מטוסי כיבוי קלים ומופעלת מערכת של פקודות כוננות לתגבור מערך הכיבוי בימי שרב. אולם עדיין קיים מחסור במנחתים למילוי מכלי המים של המטוסים, ויש צורך להכשיר מנחתים נוספים כדי לקצר את הזמן היקר של הסבבים שהמטוסים נאלצים לעשות.

טיפול שירותי הכבאות באירועי חומרים מסוכנים

בספטמבר 1993 החליטה הממשלה, ששירותי הכבאות יבצעו את הפעולות הראשוניות לצמצום התפשטותם של החומרים המסוכנים במוקדי אירועים שבהם מעורבים חומרים מסוכנים (אירועי חומ"ס), וכן יבצעו את הגילוי והזיהוי הבסיסי של החומר המסוכן ואת הערכת הסיכונים הראשונית בעת אירוע כזה עד בוא הגופים המוסמכים לטפל בחומרים אלה. בהמשך להחלטה זו החליטה הממשלה, בסוף שנת 1994, לתקצב את הטיפול באירועי חומ"ס, ובין היתר - את ההצטיידות והפעילות השוטפת של הגופים האחראים לטיפול בהם.


רק בשנת 1996 הוחל בביצוע תכנית ההצטיידות של רשויות הכבאות לטיפול באירועי חומ"ס; בשנה זו אושר תקציב חד-פעמי לפיתוח בסכום של 4,846,000 ש"ח ותקציב שנתי שוטף בסכום של 3,900,000 ש"ח (במחירי 1996).






1. בתכנית ההצטיידות שהכינה הנציבות נקבע, שבשנת 1996 ייקנו ארבעה כלי רכב ויותקן בהם ציוד לטיפול בחומרים מסוכנים (להלן -רכב חומ"ס) לרשויות הכבאות בחיפה, בפתח תקווה, באשקלון ובבאר שבע. כן תוכנן לקנות לשמונה רשויות כבאות ערכות לטיפול בחומ"ס שכוללות: חליפות קלות לכבאים, מערכות נשימה פתוחות, מכשירי קשר פנים וערכות איטום. לשנת 1997 תוכננה קנייה של עוד ארבעה רכבי חומ"ס לרשויות הכבאות באילת, בגליל המערבי, בחדרה ובירושלים, וכן ערכות לטיפול בחומ"ס - לשמונה רשויות כבאות אחרות.


בשנת 1996 נחתם חוזה לקניית ארבעה רכבי חומ"ס לרשויות הכבאות שנקבע לציידן בעדיפות ראשונה. בחוזה שנחתם עם החברה המרכיבה את כלי הרכב נקבע שמועד סיום הרכבת כלי הרכב הראשון - האב-טיפוס - יהיה אפריל 1997, ויתר כלי הרכב יימסרו לרשויות הכבאות בנובמבר 1997.


עד מועד סיום הביקורת - נובמבר 1997 - לא הסתיימה הרכבתו של רכב החומ"ס הראשון, שנועד כאמור לשמש אב-טיפוס, וממילא טרם הוחל בהרכבתם של כלי הרכב האחרים. עקב כך, עדיין אין בידי רשויות הכבאות, שבתחומן אזורי סיכון של אירועי חומ"ס, כלי הרכב הייעודיים הנדרשים.


2. על פי נתוני הנציבות משנת 1996, טיפלו שירותי הכבאות באותה שנה ב-105 אירועי חומ"ס (עלייה של יותר מ20%- לעומת שנת 1995). נוהל שהוכן בנציבות ונועד להסדיר את פעילות שירותי הכבאות באירועי חומ"ס קובע שעל רשות כבאות לדווח לנציבות על כל אירוע כזה.


הועלה שהנציבות אינה מרכזת דיווחים מפורטים על הטיפול של רשויות הכבאות באירועי חומ"ס. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה הנציבות, שכל אירועי החומ"ס מדווחים לה, מרביתם אף בזמן האירוע ממש. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לרכז את הדיווחים על אירועי החומ"ס לסוגיהם, היקף האירוע, האמצעים שבהם השתמשו לטיפול בו ועוד. דיווחים כאלה יאפשרו להפיק לקחים ולשפר את דרכי ההתמודדות עם אירועי חומ"ס.


3. בשנת 1996 תכננה הנציבות להדריך בתחום החומ"ס קצינים וכבאים, במסגרת קורסים, ימי עיון והשתלמויות בבית הספר הארצי לכבאות והצלה. הביקורת העלתה, שבאותה שנה לא התקיימה אף לא השתלמות אחת בתחום זה. בשנת 1997 תוכננו שני קורסים בתחום החומ"ס, ובהם היו אמורים לקבל הכשרה 60 כבאים, אולם התקיים קורס אחד בלבד שהשתתפו בו 37 כבאים בלבד. באותה שנה תוכננו גם ימי עיון לקצינים, למפקדי צוותים ולכבאים, שבהם היו אמורים להשתתף 420 כבאים, אולם ימי העיון שתוכננו לא יצאו לפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, בהעדר הכשרה מספקת לכבאים בכל רשויות הכבאות, ובעיקר ברשויות שבתחומן אזורי סיכון שבהם משונעים חומ"ס, אין שירותי הכבאות יכולים לפעול במהירות וברמה המקצועית הנדרשת כדי למנוע או לצמצם את התפשטותם של חומ"ס בעת תקלה. לנוכח הגידול שחל במספר אירועי החומ"ס ונזקיהם, על הנציבות לפעול לאלתר לזירוז משמעותי של קצב ההצטיידות והכשרת כוח האדם לטיפול באירועים אלה.

בית הספר הארצי לכבאות והצלה

1. בית הספר הארצי לכבאות והצלה (ביה"ס) הוקם בשנת 1979. מתפקידי ביה"ס: להכשיר כבאים ולהסמיכם לתפקידיהם השונים; לרענן את כשירותם המקצועית של הכבאים בדרגות ובתפקידים השונים; להכשיר גופי חירום אחרים (כגון צה"ל והמשטרה) בתחום הכבאות; להכשיר נאמני בטיחות אש במוסדות ובמפעלים; לפתח אמצעי הדרכה; להקים מאגרי מידע






מקצועיים בתחומים שונים, כגון כיבוי שריפות, חילוץ, מניעת דליקות וטיפול בחומ"ס; לעדכן חומר מקצועי ולהפיצו ברשויות הכבאות.


במועד הביקורת הועסקו בביה"ס שישה עובדים: מנהל ביה"ס, קצינת תיאום והדרכה, פקידת הוצאה לאור, מזכירה, מכונאי ומחסנאי. נוסף על כך ביה"ס שוכר את שירותיה של אם בית שמטפלת בשירותי האכסניה של ביה"ס, ואת שירותיו של קבלן, שמפעיל חדר אוכל לצוות העובדים של הנציבות, לסגל עובדי ביה"ס ולכבאים המשתתפים בקורסים והשתלמויות. יצוין שבביה"ס אין צוות קבוע של מדריכים, ואלה מגויסים לקורסים השונים מקרב הכבאים משירותי הכבאות (ראה להלן).


הביקורת העלתה, ששתי עובדות מועסקות בביה"ס הפועל באחריותה של הנציבות, באמצעות איגוד ערים אזור ראשון לציון (שירותי כבאות) (להלן - איגוד ערים ראשל"צ). יצוין, שעוד בביקורת הקודמת הועלה שעובדים הועסקו באמצעות איגוד ערים ראשל"צ, ומבקר המדינה ציינה בדוח שנתי 44, כי "העסקת עובדים בשירות המדינה, כששכרם משולם בידי גוף אחר היא למעשה עקיפה של שיא כוח האדם המאושר וכן חריגה מהוראות התקציב. כל עובדי הנציבות שבתקן צריכים להיות מועסקים באמצעות המשרד, על פי החוק והכללים החלים על כלל העובדים בשירות המדינה". בעקבות הביקורת הקודמת, הודיע אגף התקציבים שבמשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי הורה למשרד הפנים להימנע מחידוש חוזי ההעסקה של העובדים האמורים באמצעות איגוד ערים ראשל"צ ולהעסיקם במסגרת שירות המדינה. גם נציבות שירות המדינה הביעה את עמדתה, שהעובדים בנציבות הכבאות וההצלה צריכים להיות מועסקים כעובדי מדינה במשרד. חרף כל אלה עדיין מועסקים בביה"ס, כאמור, שתי עובדות שאינן עובדות המשרד. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ-23.11.97 ציין המשרד, שחוזה העסקתן של העובדות האמורות "הינו מורכב ובמשך כשנתיים מתקיימים בעניינם מגעים עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה. כאשר שלושת הגורמים הנ"ל ימצאו פתרון הולם להעסקתם תיפתר הבעיה".


2. פעילות ההדרכה - תכנון וביצוע: ביה"ס מקיים, כאמור, קורסים, השתלמויות וימי עיון לכבאים בשירותי הכבאות. בשנת 1995 תכנן ביה"ס לקיים 9 קורסים ו-11 השתלמויות בנושאים מקצועיים שונים, ובהם היו אמורים להשתתף 550 כבאים. הועלה, שבאותה שנה התקיימו רק 5 מהקורסים שתוכננו, ובהם השתתפו 284 כבאים, ורק 3 השתלמויות, ובהן השתתפו 45 כבאים.


בשנת 1996 תוכנן לקיים 12 קורסים מקצועיים לכבאים, 14 השתלמויות ו-12 ימי עיון, ובהם היו אמורים להשתתף 1,135 כבאים. הועלה שהתקיימו רק 7 קורסים, שבהם השתתפו 380 כבאים, ו-12 ימי עיון ובהם השתתפו 264 כבאים.


בשנת 1997 תוכננו 13 קורסים ו-15 ימי עיון והשתלמויות שמרביתם נועדו להכשיר כבאים וקצינים בתחום הטיפול באירועי חומ"ס (ראה גם לעיל). עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 1997, קיים ביה"ס 10 קורסים ובהם השתתפו 365 כבאים, ולא התקיימו כל ימי עיון והשתלמויות.


3. בקורסים נלמדים נושאים מקצועיים שונים שיש להם חשיבות לתפקודם של הכבאים. הועלה שלשום נושא לא הוכנו מערכי שיעור; למחצית מהנושאים נמצאו תקצירים של הנושא הנלמד, אולם התברר שרבים מהם מיושנים ולא מעודכנים.


4. ביה"ס נועד, בין היתר, להכשיר עובדי מוסדות ומפעלים (להלן - גופי חוץ) בתחום הכבאות. פעילות ההדרכה לגופי חוץ בשנים 1996 ו-1997 היתה מצומצמת ביותר: התקיים קורס אחד בלבד לנהגי כיבוי של צה"ל והשתתפו בו 40 חניכים בלבד. הנציבות הודיעה למשרד מבקר






המדינה שנוסף על הקורס האמור שולבו בשנים אלה עובדים מגופי חוץ בקורסי ההסמכה לכבאים.


5. כאמור, אין בביה"ס צוות קבוע של מדריכים, והמדריכים לקורסים השונים מגויסים מקרב הכבאים בשירותי הכבאות לפרקי זמן קצובים. כבאי המוזמן לשמש מדריך בקורס מושאל לתקופת ההדרכה מרשות הכבאות שבה הוא מועסק בקביעות לאיגוד ערים ראשל"צ. מדריך מושאל זכאי לקבל בתקופת ההדרכה ממעסיקו הקבוע את שכרו הרגיל, בתוספת שוות ערך לשכר על 83 שעות חודשיות רגילות, המשולמת גם היא בידי מעסיקו הקבוע.


בשנת 1997 העבירה הנציבות לאיגוד ערים ראשל"צ כמיליון ש"ח לתשלום שכר המדריכים. הביקורת העלתה, שהתשלום למדריכים מחושב ומשולם באמצעות חשבות איגוד ערים ראשל"צ, ואינו מחושב ומשולם להם ישירות ממעסיקם הקבוע או בידי הנציבות, האחראית לפעילות ההדרכה בביה"ס. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הסבירה הנציבות, שהיא נוהגת כך משום שאין לה "כוח אדם מקצועי מיומן בתחום שכר עובדים (כבאים). הפתרון שנמצא הזול והיעיל ביותר - להתבסס על מערכות קיימות המתמחות בנושא ואינן זקוקות לתוספת כוח אדם למשימה זו". עקב כך, העביר משרד הפנים סכומי כסף ניכרים שלא על פי הכללים המחייבים את משרדי הממשלה ובאמצעות גוף חיצוני שכללים אלו אינם חלים עליו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לשלם למדריכים את שכרם ישירות, באמצעות יחידת המטה של המשרד, ולא באמצעות גופים חיצוניים.


6. מיעדיו החשובים של ביה"ס - לפתח אמצעי הדרכה, להקים מאגרי מידע מקצועיים, לעדכן חומר מקצועי ולהפיצו ברשויות הכבאות. הועלה שבביה"ס לכבאות לא גובשה תורת לחימה בנושאים מקצועיים הקשורים לכיבוי אש, למניעת דליקות, לחילוץ והצלה, לטיפול באירועי חומ"ס וכו'. יצוין, שיש בביה"ס ספרייה ובה חומר מקצועי רב. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שאנשי מקצוע יעקבו אחר פרסומים מדעיים בארץ ובעולם, ירכזו את החומר הנוגע לעניין, ויעדכנו את החומר המקצועי שבספרייה, במטרה ליצור מאגר מידע עדכני בתחומים הקשורים בכבאות והצלה ולהביא את המידע המעודכן לפני הכבאים המודרכים.


7. לצורך פעילות ההדרכה יש בביה"ס אמצעי המחשה וציוד מגוון לאימונים, והם מתוקצבים בתקציב ביה"ס. למשל, בשנים 1996 ו-1997 תוקצב סעיף קניית ציוד לאימונים בביה"ס בסכום של יותר מ-500,000 ש"ח לשנה, והוא נוצל כמעט במלואו. הביקורת העלתה, שניהול מחסן ביה"ס נעשה שלא על פי כללים מקובלים: תנועת מלאי הציוד אינה מנוהלת כראוי, לא נקבעו כמויות המלאי הדרושות על פי צורכי ההדרכה ואף לא נעשו ספירות מלאי תקופתיות. יצוין שספירת המלאי האחרונה של ציוד ביה"ס נעשתה ביולי 1995. משום כך אין בידי הנציבות אמצעי מעקב אחר תנועת הציוד הנקנה ובקרה על השימוש בו. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה הנציבות, כי רואה חשבון מטעם המשרד עושה ביקורת על התהליכים האמורים לעיל, וכי מסקנותיו ישולבו בנוהלי העבודה.

«

חרף דיונים מתמשכים על פני תקופה ארוכה, לא פעל משרד הפנים, באמצעות נציבות הכבאות וההצלה, בנחישות הנדרשת ליישום המלצות הוועדות השונות שעסקו בנושא המבנה הארגוני של מערך הכבאות. מאז הביקורת הקודמת אף לא הוחל בצעדים של ממש






לשינוי המבנה הארגוני של מערך זה. המינוי החוזר ונשנה של ועדות ממלכתיות וכן ועדות המתמנות לאחר שריפות רחבות היקף, שחוזרות ומגבשות המלצות באותם התחומים, אין בו כדי לחולל את השינוי המתבקש במערך שירותי הכבאות וההצלה. עקב היישום החלקי של המלצות ועדות אלה והעיכוב של שנים בביצוען, שירותי הכבאות אינם ערוכים עדיין מבחינת פריסתם ורמת הכוננות שלהם, לטיפול נאות באירועים השונים העלולים להתרחש. על משרד הפנים, בתיאום עם משרד האוצר והגופים האחרים העוסקים בתחום זה, לפעול לאלתר ליישום התכניות שהכין משרד הפנים, כדי להתאים את מערך הכבאות וההצלה למציאות שהשתנתה ולהכינו לצרכים של שנות האלפיים.


פריסת תחנות הכיבוי וההצטיידות בכלי רכב ובציוד ייעודי אינה נעשית בקצב הנדרש; לא נקבע סדר קדימויות כלל-ארצי להקמתן של תחנות הכיבוי על פי רמת הסיכונים שבתחום אחריותה של כל רשות כבאות. ברוב רשויות הכבאות נהוגה עדיין עבודת הכבאים במשמרות של 24 שעות (עשר משמרות בחודש), בניגוד לתקנות. בתחנות כיבוי אחדות נקבע תקן של שני כבאים למשמרת אך הן אוישו בפועל בידי כבאי אחד בלבד, ומקצתן לא אוישו כלל.


לא עודכנו התקנות בתחום מניעת דליקות, למרות השינויים הגדולים בתחום הבנייה המחייבים זאת. בתי מלון אחדים שנדרשו להתקין מערכות כיבוי אש לא התחילו בהתקנתן ובתי מלון אחרים טרם סיימו את התקנת המערכות כנדרש. בידי הנציבות לא היה מידע עדכני על מצב הבטיחות מפני אש בבתי המלון בשנת 1997.


אומנם הוכנה תכנית רב-שנתית, שבמסגרתה הוקצה לשירותי הכבאות תקציב להצטיידות בטיפול באירועים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים, אך הפעולות בתחום זה הן בהיקף מצומצם בלבד. לנוכח הגידול שחל במספר אירועי החומ"ס ונזקיהם על הנציבות לפעול בלי דיחוי לזירוז קצב ההצטיידות והכשרת כוח האדם לטיפול באירועים אלה.


בית הספר הארצי לכבאות והצלה נועד להכשיר ולאמן כבאים למשימות הכבאות וההצלה, ולהכשיר בתחום הכבאות יחידות חירום שונות. המדריכים בקורסים שמקיים ביה"ס מגיעים משירותי הכבאות, ולדעת משרד מבקר המדינה יש לכך יתרון רב-משמעות, נוכח הניסיון שצברו בפעילותם היום-יומית בפעולות הכיבוי וההצלה. עם זאת חשוב למסד את תחום ההדרכה בביה"ס באמצעות גרעין קבוע של מדריכים שיכינו ויעבדו חומר מקצועי שישמש לפעילות ההדרכה. מן הראוי שביה"ס ימלא מקום מרכזי בהעלאת רמתו של מערך הכבאות בארץ.