ועדת ברודט: ליקויים חמורים בניהול תקציב הביטחון

הוועדה שהקים רה"מ לבחינת תקציב הביטחון בעקבות מלחמת לבנון השנייה חשפה מחדלים ובזבוזים שתרמו לדעתה לכשלים שהתגלו במלחמה. היא ממליצה בין השאר על הגדלה מסוימת של התקציב השנתי ועל התייעלות. האוצר: "חשוב לוודא שכל תוספת לתקציב הביטחון תותנה בהגברת ההתייעלות, הבקרה והשקיפות" צבי לביא

הוועדה לבחינת תקציב הביטחון שמינה ראש הממשלה בעקבות מלחמת לבנון השנייה, בראשות דוד ברודט, הגישה היום (ג') את מסקנותיה לאהוד אולמרט.

הוועדה חשפה ליקויים ומחדלים חמורים בניהול התקציבי של מערכת הביטחון, שתרמו לכשלים שהתגלו במלחמה. הוועדה ממליצה בין השאר על קביעת תקציב ביטחון רב-שנתי, והגדלה מסוימת של התקציב השנתי. כמו כן היא ממליצה על שורת צעדי חיסכון וייעול הכוללים קיצור של עד 4 חודשים בשירות החובה, העלאת גיל הפרישה של משרתי הקבע וצמצום דרסטי של מספרם ושל האזרחים עובדי צה"ל.

הוועדה קובעת כי המלצותיה מהוות למעשה "תוכנית הבראה" אשר חייבת להיות מונהגת בידי ראש הממשלה במטרה לתת תוקף לאומי מרכזי לשיקום הצבא מהמשבר שבו הוא מצוי.

הוועדה מצאה את צה"ל ומערכת הביטחון כולה "במשבר רב-ממדי, תקציבי, ארגוני, וניהולי". הליקויים בניהול המשאבים הכספיים והחומריים של המערכת פוגעים ביעילות ובאפקטיביות של המענה הביטחוני לאיומים על ישראל. "מתחייב שינוי מערכתי בשיטות הניהול שללא טיפול שורש גם תוספת תקציבית לא תנוצל בדרך אפקטיבית אופטימלית". הדיאלוג בין מערכת הביטחון לראש הממשלה ולממשלה איננו מבוסס על תהליך שלם של עבודת מטה, שקוף ויסודי הכולל בחינת חלופות, מה שיוצר רק "מראית עין של תהליך תקין איכותי ויעיל כשהמציאות היא הפוכה".

במיוחד מדגישה הוועדה כי הכשלים הניהוליים במישור הכלכלי הביאו לבזבוזי תחמושת במלחמה האחרונה, ואת היעדרם של קריטריונים למוכנות הכוחות למלחמה. "רמה נמוכה של אימונים, כשירות והכשרות גרמה לכך שמסגרות מסוימות היו מוכנות רק באחוז נמוך מהיכולת המבצעית הנדרשת".

"אין שליטה במשאבים שמובילה לבזבוז"

הוועדה מצביעה גם על העדר שליטה ריכוזית במשאבים ברמת התכנון ומימוש המדיניות המערכתית, ש"מביא לבזבוז, כפילות ותקצוב תהליכים שאינם עולים באמת בקנה אחד עם האסטרטגיה ארוכת הטווח וסדרי העדיפויות שאושרו בדרג המדיני".

כמו כן נמצא כי "המערכת לא השכילה להטמיע תחושת מצוקה בנושאים הקריטיים שתשליך על סדרי העדיפויות של המדרג הניהולי והפיקודי עד לדרג הזוטר ביותר". באשר לניהול המשאבים נמצאו "ביטויים בולטים של חוסר שקיפות, מידע סלקטיבי ולא שלם ולעיתים תוך שימשו מניפולטיבי במידע בתוך הצבא, בינו לבין משרד הביטחון ולבין גורמי החוץ ומקבלי ההחלטות".

הוועדה מתריעה על קיום "תרבות שלמה של הגזמה בדרישות (תקציביות) מתוך הבנה שייענו באופן חלקי", ואי הבנת העלות הכלכלית של פעילויות ביטחוניות

ברמות שונות שמובילות לביצוע פעילויות בעלות השלכות כלכליות מרחיקות לכת ללא בקרה ראויה במישור המבצעי ובזמן אמת. "ביטויים לכך ניתן למצוא בניצול הלא יעיל של התחמושת במלחמת לבנון השנייה", קובעת הוועדה, כאמור, ומדגישה כי בקטע הזה צה"ל ומשרד הביטחון עדיין מתנהלים "בנורמות המנותקות במידת מה מהמגזר הציבורי והעסקי, ובתחושה שבעת הצורך יימצאו המשאבים החסרים על חשבון הנושאים האזרחיים שבתקציב המדינה, תוך כיפוף מקבלי ההחלטות, במקום בהתייעלות ושינוי סדר העדיפויות".

"אין מוטיבציה מספיקה להתייעלות"

הוועדה קובעת כי במערכת הביטחון חסרה מוטיבציה מספיקה להתייעלות בנושאים כמו אזרוח פעילויות, מיקור חוץ, מניעת כפילויות והתמקדות ניהולית בנושאים שהם בעלי תפוקה ביטחונית בלבד. משרד הביטחון מצמצם בשנים האחרונות באופן מלאכותי את בסיס התקציב באופן שאיננו דומה למסגרת בחוק התקציב המאושרת לו בכנסת.

הבסיס איננו כולל רכיבי הוצאה משמעותיים כמו לגמלאות, לשיקום, לתקציב הגדר ואפילו להוצאות הלחימה. התוצאה היא שמסגרת תקציב הביטחון, לפי השפה הצבאית, עומדת השנה על כ-35 מיליארד שקל בעוד שהתקציב בפועל מסתכם בכ-52 מיליארד שקל - כלומר קיים פער של 17 מיליארד שקל (!) בין שתי השפות - עוד גורם שמונע כל תמריץ להתייעל.

לדעת הוועדה המשבר שבו נמצא צה"ל איננו בולט בגלל "אכילת מלאים גדולה במרכיבי כוח רבים". לפיכך היא מדגישה את הצורך בפתרון כולל "משום שהאשליה כי הדברים יכולים להימשך כך היא מסוכנת".

תוכנית הבראה עם תוספת תקציב

היא מציעה תוכנית הבראה שמורכבת מתוספת תקציב ממקורות הממשלה (הזרמת בעלים) תוך לקיחת סיכונים בתחומי החברה והכלכלה; פניה לסיוע כלכלי נוסף מארה"ב כדי להקטין את הלחץ לסיכונים על כלכלת ישראל; תוכנית התייעלות מקיפה שנועדה בעיקר לחיסכון ולגמישות בכוח אדם; ויצירת מתכונת עבודה מסודרת בין הדרג הצבאי למדיני של ניהול סיכונים מחושבים.


הוועדה ממליצה על הנהגת תקציב רב שנתי למערכת הביטחון שיקבע ל-5 השנים הבאות עם תכנון לעשור הקרוב כדי לאפשר את טיפול השורש הדרוש בתוספת רזרבה מוגדרת - בין 800 מיליון ל-1.2 מיליארד שקל לשנה - לאירועים בלי מתוכננים או צפויים שניתן לשחרר רק באישור ראה"מ או הקבינט המדיני. היא ממליצה להקים ליד שר הביטחון פורום כספי-כלכלי מייעץ המורכב מבכירי המומחים במשרדי האוצר והביטחון, ומינוי סמנכ"ל כספים למערכת הביטחון שיופקד על שמירת מגבלות התקציב וביצוע ההתייעלות.

התוספת המומלצת לתקציב השנתי קטנה מדרישות הצבא שלדעת הוועדה המשק הישראלי לא יכול לעמוד בהן. היא ממליצה להיענות באופן חלקי - בתנאי שהצבא ידבר ב"שפה תקציבית אחת" ולא בכפל הלשון הנוכחי - במתן תוספת של 1.32 מיליארד שקל בשנתיים הקרובות וחצי מיליארד שקל ב-2009. ב-2010 מומלץ להגדיל את התקציב ריאלית ב-1.15% והחל מ-2011 הוא יגדל ריאלית ב-1.3% מדי שנה. זאת בהנחה שניתן להגדיל את תקרת ההוצאה בתקציב המדינה ל-2.5% ובהנחה שהצמיחה לא תפחת מ-4%.

מתווה ההתייעלות של מערכת הביטחון המומלץ לעשור הבא הוא בהיקף של 30 מיליארד שקל. הוועדה מציעה כי ראה"מ יציג את תכנית ההתייעלות לקבינט המדיני עד ל-1 בנובמבר השנה כדי שיאושר לפני קבלת תקציב 2008. ראה"מ יסמיך את המועצה לביטחון לאומי להיות הבקר של התכנית. היא כוללת בין השאר הקטנת עלויות כוח האדם בצבא הקבע בשיעור של 2% בשנה ב-5 השנים הבאות וב-1.5% עד תום העשור. כוח האדם האזרחי במשרד הביטחון יצטמצם ב-500 איש. המוטו של ההתייעלות הנדרשת לחיסכון בתקציב הביטחון נמצא בסיכום ההמלצות. ועדת ברודט מדגישה כי "צה'ל צריך להתרכז בנושאי ליבה ועל כן כל הוצאה שאיננה שייכת לליבת נושאי הביטחון, צריכה להיות מוצאת מסמכויות הצבא ומתקציבו".

האוצר מתנגד להרחיב את יעד ההוצאה

הממונה על התקציבים באוצר, קובי הבר, הגיב על דו"ח ועדת ברודט באומרו כי הוועדה היתה הגורם האזרחי שבחן לראשונה באופן מעמיק ומקצועי את היבטי תקציב הביטחון, וההדגשה במסקנותיה של הצורך המשמעותי בהתייעלות, בקרה ושקיפות בתקציב תואם את המדיניות שאותה מוביל האוצר מזה שנים רבות.

עם זאת אומר הבר כי האוצר מתנגד להמלצת הוועדה להרחיב את יעד ההוצאה של תקציב המדינה ב-2010 מ-1.7% ל-2.5% בטענה שהיא איננה חלק מהסמכויות שניתנו לה בכתב המינוי. הוא מסתייג גם מההמלצות להגדיל את תקציב הביטחון ב-3 מיליארד שקל כבר ב-2008 ובתוספות אחרות בשנים הבאות. לדבריו פירוש הדבר הוא "שינוי משמעותי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה הבא וצמצום הגמישות הממשלתית בניהול התקציב בשנים הבאות".

הבר מדגיש כי "חשוב לוודא שכל תוספת לתקציב הביטחון עליה תחליט הממשלה תותנה בהגברת ההתייעלות, הבקרה והשקיפות הנדרשים בניהול התקציב כפי שהמליצה ועדת ברודט".

השאלה עכשיו היא האם אולמרט או שר הביטחון הבא באמת יעשו משהו בנוגע לזה.
עוד דבר שהועדה דיברה עליה הוא זה:

ציטוט:

כמו כן נמצא כי "המערכת לא השכילה להטמיע תחושת מצוקה בנושאים הקריטיים שתשליך על סדרי העדיפויות של המדרג הניהולי והפיקודי עד לדרג הזוטר ביותר". באשר לניהול המשאבים נמצאו "ביטויים בולטים של חוסר שקיפות, מידע סלקטיבי ולא שלם ולעיתים תוך שימשו מניפולטיבי במידע בתוך הצבא, בינו לבין משרד הביטחון ולבין גורמי החוץ ומקבלי ההחלטות". הוועדה מתריעה על קיום "תרבות שלמה של הגזמה בדרישות (תקציביות) מתוך הבנה שייענו באופן חלקי", ואי הבנת העלות הכלכלית של פעילויות ביטחוניות ברמות שונות שמובילות לביצוע פעילויות בעלות השלכות כלכליות מרחיקות לכת ללא בקרה ראויה במישור המבצעי ובזמן אמת. "ביטויים לכך ניתן למצוא בניצול הלא יעיל של התחמושת במלחמת לבנון השנייה", קובעת הוועדה, כאמור, ומדגישה כי בקטע הזה צה"ל ומשרד הביטחון עדיין מתנהלים "בנורמות המנותקות במידת מה מהמגזר הציבורי והעסקי, ובתחושה שבעת הצורך יימצאו המשאבים החסרים על חשבון הנושאים האזרחיים שבתקציב המדינה, תוך כיפוף מקבלי ההחלטות, במקום בהתייעלות ושינוי סדר העדיפויות". .... היא ממליצה להקים ליד שר הביטחון פורום כספי-כלכלי מייעץ המורכב מבכירי המומחים במשרדי האוצר והביטחון, ומינוי סמנכ"ל כספים למערכת הביטחון שיופקד על שמירת מגבלות התקציב וביצוע ההתייעלות.

בנוגע לפיסקה האחרונה - אני לא חושב שזה טוב מספיק.
רוב שרי הביטחון אינם באים מרקע כלכלי, רובם באים מתוך המערכת הביטחונית. מעטים שרי-הביטחון האזרחיים. לפעמים משרת שר-הבטחון היא פשוט עוד דרגה אחת למעלה בשביל רמטכ"לים בדימוס.
ומכיוון שכך, זכותם שמורה להם אם להסכים או לא להסכים לפורום המומחים המוּצע. יכול להיווצר ניגוד עיניינים לרמטכ"ל\אלוף לשעבר שפשוט רוצה להוסיף תקציב לצבא.
אז הצעתי היא המקבילה לכלי הטוב ביותר (אפשר לטעון אפילו בעולם כולו) לפיקוח-אזרחי על כספי הצבא; מין מקבילה ישראלית ל-United States Senate Committee on Armed Services. היא יכולה להיות תת-ועדה בועדת-חוצ"ב או בועדת-הכספים. או אפילו תת-ועדה משותפת. והועדה לא תיהיה כפופה למשהב"ט.
השאלה היא כמובן איך אתה הופך תת-ועדה לחזקה יותר מן הממשלה עצמה בעינייני תקציב-הצבא. זה לא תקין.
בארה"ב הם מצאו פיתרון - לנשיא שמורה זכות הוטו. כדי לעקוף את הוטו של הנשיא הסנאט כולו, לא רק הועדה - צריכים רוב של שני שליש.
כאן בישראל צריך כמובן פיתרון אחר, המשטר הוא לא נשיאותי.
ההצעה המוצעת בדו"ח פשוט מאוד לא טובה מספיק לטעמי.

"חלוץ איננו חי למען עצמו אלא למען אלה שיבואו אחריו".
-זאב ז'בוטינסקי.

אבל סביר להניח שזה עובד יותר טוב אצלם.

מה שמטריד אותי שכל ההסתכלות היא כעל מחלקה בחברת ענק שצריכה התייעלות. מה שבדרך כלל מוביל לקיצוצים ומכריח את הגוף להתייעל ע"י השלת שומן.
הבעיה שהצבא לא יודע להשיל את השומנים שלו בעצמו, ועדה (או כל גוף אחר) שלא תכנס לעובי הקורה ולחלוקת התקציבים בתוך הצבא לא תפתור את הבעיות (ואולי תיצור חדשות...).

אולי אני פסימי אבל לדעתי הצבא לא יכול למשוך את עצמו מהבוץ מהשערות. ולא רק בהבט התקציבי.

השיטה האהובה היא כמובן לקצץ בבשר החי ולא בשומן, ואז להציג את הנזקים כסיבה לביטול הקיצוץ.

ולכן מקצצים בריצפת הייצור- מעיפים איזה סרן או רס"ר מסכן אבל מצד שני מוצאים תעסוקה לאלופי
משנה בתפקידים הזויים כגון "ראש מחלקת תיכלול המערכה" או "ראש ענף לחימה עצבית" (תארים ששלפתי מהזיכרון- לא בטוח שזה שמם המדוייק אבל העיקר לצורך המחשה). וזה עוד לפני שדיברנו על
כל הקצונה המסתובבת במסדרונות משרד הבטחון.
ובנושא outsourcing צריך לזכור שבמלחמה האחרונה ראינו שהקבלנים שהיו צריכים להגיע לקוים עם האוכל חירבנו במכנסיים מפחד ולכן בסוף צה"ל היה צריך לבצע את המשימה למרות שלמעשה היא כבר לא היתה באחריותו.

לזה בדיוק התכוונתי.

אם יגידו לצבא לקצץ הוא לא יקצץ.
ואם יקצצו לו בתקציב הוא לר יקצץ איפה שצריך. והכי חמור זה שצריך לקצץ דברים גם בלי קשר לתקציבים.

ועדת ברודט: ההחלטה על בניית הגדר התקבלה ללא שיקול דעת.
הצבא לא התחשב בהשלכות בניית הגדר - עלות של 15 מיליארד שקל.
על תקציב הצבא; עוד תוקפת הוועדה את הכשלים הניהוליים שנחשפו במהלך מלחמת לבנון השנייה, בהם בזבוז תחמושת במיליארדי שקלים בירי חסר אבחנה.

"חלוץ איננו חי למען עצמו אלא למען אלה שיבואו אחריו".
-זאב ז'בוטינסקי.

דוח ועדת ברודט פורסם במלואו: לינק.
ופרשנות על הנושא מאת סבר פלוצקר.

"חלוץ איננו חי למען עצמו אלא למען אלה שיבואו אחריו".
-זאב ז'בוטינסקי.